中国人民银行行长潘功胜会见美联储主席鲍威尔

鉴于此，本文在介绍试点工作情况的基础上就司法实践中出现的认罪认罚从宽制度试点工作存在的困境进行一一探讨，以期为试点工作的顺利推行提供有益借鉴。

在这个历史过程中，党必须依靠党员及社会上的先进人群来自觉维护党的权威、实现党的主张。监察委员会行使监察权所解决的是法律之外的问题，或者说是进入各级人大依法行使人事任免权程序之前的问题。

这种政治权力从抽象意义上讲，就是执政权。对于监察机关行使的监察权，不能用西方国家三权分立体制下的国家权力关系以及我国人民代表大会制度下人大监督一府两院的权力关系进行生搬硬套、强行对号入座，而要依据把权力关进制度的笼子的反腐败原则进行创造性构造。(16)何家弘认为，正是考虑到中国有重视监察权的传统，孙中山先生才在五权分立主张中提出单独设立监察院。也就是说，我国宪法和法律确立的人民代表大会制度本身就是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础的，党虽然不直接行使国家权力，但通过把党的政策转化为国家法律以及在国家机关中行使国家权力的党员干部的先锋模范作用来实现对国家生活和社会生活的政治领导。(21)如魏昌东认为，监察委员会有权对行政机关和中国共产党的机关因行使国家权力而作出的决定、规范性文件及重大决策事项进行执法监察和效能监察。

⑥如赵中权认为，应考虑对现有分散在检察机关等的反腐败专门机构进行整合。参见张晋藩：《中国监察法制史稿》，商务印书馆，2007年，第115页。④如童之伟认为：在改革试点全面铺开时，需要创制宪法根据，除修宪外别无选择。

(19)何家弘认为，党的十八届六中全会公报将监察委员会与权力与立法机关行政机关司法机关并提，暗示了国家监察权与行政权的分离。监察委员会行使监察权，只针对各种行使公权力的公职人员。(12)参见陈光中：《制定〈监察法〉应贯彻人权保障原则》，财新网，http：//china.caixin.com/2017-08-17/101131939.html，2017年8月17日。北京 100720 进入 莫纪宏 的专栏 进入专题： 国家监察体制改革 监察委员会 监察权 监察监督 国家权力体系 。

三、中国特色监察权具有丰富的制度功能 国家监察权与国家权力机关行使的权力、政府行使的行政权以及检察权、审判权是相辅相成的。⑤有的观点主张监察委员会具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能，认为监察委员会属于取代国家检察机关的专门法律监督机关。

参见郝铁川：《监察委员会设立的法理透视》，《法制日报》2017年1月20日。这一点，当下宪法学界盛行的政治宪法学理论具有某种贴合实际的解释力，可以作为解释中国特色监察权的理论参考。监察委员会行使的监察权不构成对全国人大和地方各级人大行使的国家权力的制约，只是对在全国人大和地方各级人大中履行行政服务保障功能的公职人员的廉洁状况进行监察，目的是保证各级人大机关在依法行使国家权力时有良好的制度环境。监察委员会的职能只限于干部人事监督和预防腐败等有限的领域，打击违法犯罪依然是检察机关的法定职能，不能因为国家监察体制改革试点阶段设立的监察委员会合并了检察机关中与职务犯罪和反腐败相关的机构而彻底否定检察机关仍应担负查处职务犯罪的职责。

监察委员会并没有改变国家权力体系中法律监督权的结构，而是通过抓住党员干部及在国家机关中行使公权力的公职人员的廉政建设这条主线来进一步强化国家权力体系中各国家机关对其工作人员的人事监督权，从而构成反腐败制度体系，进一步提升反腐败机制的运行效率。目前，学术界主张把监察委员会完全纳入国家权力体制的观点，大多是从保障人权角度出发的。因为监察委员会行使的国家监察权只是中国特色监察权的一部分，监察结论是党的纪检机关和监察委员会共同行使监察权的结果。四、中国特色监察权是党依法执政、依宪执政的正当性基础 当前，学术界存在的将监察权完全国家化的观点(21)，是从我国宪法规定的国家机构体系的性质出发得出的简单推论。

制度笼子的内涵要比法律笼子的内涵更加丰富，更符合我国当前反腐败工作的要求。第二，党虽然不直接行使国家权力，但对一些重要的国家治理和社会治理事项必须亲力亲为，以此确保执政根基稳固。

这样的观点只看到了对权力进行必要的法律监督的一面，却没有看到如果没有党管干部原则，就无法对党的领导干部和在党政机构工作的公职人员的廉洁状况进行有效监督，这些人员就可能运用手中的权力抵抗反腐败机构的监督。监察委员会从反腐败角度入手，通过行使宪法和法律赋予的监察权，对人大和一府两院中行使公权力的公职人员以及参照公职人员管理的人员的廉洁状况进行合法性监督。

③《北京山西浙江三省市监察委员会成立》，《人民日报》2017年1月25日。旨在实现反腐败目标的监察委员会所行使的国家监察权，既有政治权力的性质，也有法律权力的特征，是具有中国特色的监察权。要审查各政府部门及公共机构的工作常规，确保助长贪污的工作方法或程序得以修正及应任何人要求给予防贪意见，以减小发生贪污的可能性。顺治年间强化御史监察职权，制定十察法，明确了巡按监察的法律权限。也就是说，需要由国家机构依据法律程序行使的国家监察权，其正当性来自于执政党的执政权以及党管干部原则。基于监察权的性质和功能，当前国家监察体制改革中成立的监察委员会在组织领导体制上虽然由同级人大选举产生、对同级人大负责，但在具体运行机制上不需要向同级人大报告工作，而应向上级监察机构报告工作。

特别是对那些担任国家机关主要负责人的党员干部而言，在监督权监督无效或者监督不力的情况下，监察委员会从党管干部原则出发对其廉政状况进行必要的监察监督，无疑会收到保证执法的制度功效。(23)为此，在保持原有监督权力体系不变的情况下，在国家权力体系中引入监察权，无疑会使原有国家权力体系中的人事监督权更加有效。

首先，监察权与全国人大和地方各级人大依据宪法和法律所享有的国家权力并不矛盾，而是相辅相成的关系。因此，共产党员以及在党管干部原则约束下行使公权力的公职人员必须带头遵守党的路线方针政策和国家宪法、法律，在自己的工作中践行廉政。

它既是党领导下的反腐败工作机构，也是在党管干部原则指导下对干部廉洁状况进行一般性监督的专门机构。其次，监察权不属于行政权的范围(19)。

监察委员会可以根据干部人事政策进行一般性监督，如果在行使监察权的过程中发现监督对象存在涉嫌违法犯罪的行为，应当及时移送有关机关按照法律程序处理。群众自治组织中的管理人员。这一点在我国香港地区警察人员不得行使与普通公民同等程度的基本权利，以及廉政机构可以对公务人员涉嫌职务违法和犯罪的行为采取特别程序进行调查等制度(13)中表现得非常明显和充分。早在1889年，英国就颁布了《公共机构腐败行为法》，把禁止以权谋私、贪污腐化作为政府官员、公共机构人员职业道德的核心，明确在与公共机构有关的交往中主动或被动收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益的行为属于腐败犯罪。

只有让党的纪检部门先期介入，才能将领导干部违法乱纪现象以及各种不廉洁的行为纳入反腐败工作的范围予以监督。⑥诸如此类的观点并未体现我国基本政治制度和党的执政实践特点，不可能为国家监察体制改革真正出实招，需要在进行充分法理论证的基础上予以正本清源。

另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权，这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，要求试点省(市)设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验。

党对行使国家权力的国家机关和国家机关工作人员实行的是政治监督，特别是通过党管干部原则确保在国家机关以及行使国家权力的组织和机构中的党员和领导干部能够廉洁奉公、遵纪守法、谨守职业操守。因此，即使在严格的法治原则下，也不能将受监察委员会监察的对象与普通公民等同起来。

党员干部和公职人员因其特殊身份及所掌握的公权力，必须受到比普通公民更多的权利限制。原有国家权力体系中的监督权从理论上和制度上已经覆盖了对所有掌握公权力的公职人员的人事监督事项，自然也涵盖了对公职人员廉政状况的监督，但从监督的能力和效果来看，确实存在着与制度设计目标相距甚远的现象。值得注意的是，目前的国家监察体制改革试点并没有把人大代表纳入监察委员会行使监察权予以监督的范围，这主要是考虑到各级人大代表是由选民或选举单位产生的，人大代表的廉洁状况首先需要其选民或选举单位予以监督，并且，人大代表中有相当一部分人不属于党管干部原则约束的干部对象的范围。机关人员特别是领导干部的廉政状况改善了，机关在权力运行中就很容易受到宪法和法律的约束，从而有效防范和解决合法腐败制度腐败的问题，扎紧反腐败工作的制度笼子和口袋，形成政治监督与法律监督有机结合的中国特色监察权运行机制。

国家监察体制改革要在法治轨道上有序运行，必然涉及这项改革的权力基础问题。参见魏昌东：《监察委员会改革方案之辨正：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。

执政权在具体表现形式上可以分解为政治决策权、行动指挥权、关系协调权、干部管理权、行为监督权、责任追究权。从法律的本质特征来看，宪法作为现代法治国家的根本大法有着完整的价值基础，宪法不可能脱离社会政治形态而存在，其本身是一种价值法和政治法，其规范性与一个国家占主流的政治意识形态或政治力量之间不可能产生完全符合的逻辑上的一致关系。

在国家监察体制改革中设立监察委员会并赋予其必要的监察权，必须尊重我国目前的政治体制。这是我国政治体制下反腐败工作的最大特点，任何罔顾这一政治现实的主张都不可能真正推动反腐败工作有效开展。